Bénin/Parrainage du président et du vice-président:Simple cooptation ou vraie élection en 2021 ?

Dans une tribune livrée à l’opinion publique, le professeur agrégé de droit public, Ibrahim David Salami a méthodiquement disséqué les dispositions du parrainage institué par la réforme du système partisan. Le professeur de droit public et avocat au barreau du Bénin ne s’était nullement borné à une étude empirique de la problématique mais est allé plus loin dans une analyse comparative d’un éventail de cas de parrainages de par le monde pour ensuite déboucher sur deux choix dont l’un, épouse sa perception de la meilleure option qui découle d’une «lecture libérale du parrainage qui permettra de diversifier et d’aérer l’offre politique mais aussi rendra possibles les candidatures indépendantes ». Par contre dira l’homme de droit, «S’il s’avère que les élus, pour parrainer un candidat, devront requérir l’avis ou  l’accord de leurs partis, on ne parlera plus de parrainages par des élus mais plutôt de parrainage par les partis politiques. Dans ce cas, il s’agira plus d’une cooptation que d’une élection». Selon le professeur Salami, l’élection présidentielle par excellence devrait être une occasion exceptionnelle entre les postulants et le peuple.  

J’ai la ferme conviction que la politique est une chose trop sérieuse pour être confiée seulement et uniquement aux politiques au sens partisan du terme.

S’il s’avère que les élus, pour parrainer un candidat, devront requérir l’avis ou  l’accord de leurs partis, on ne parlera plus de parrainages par des élus mais plutôt de parrainage par les partis politiques. Dans ce cas, il s’agira plus d’une cooptation que d’une élection.

Selon le professeur Salami, l’élection présidentielle par excellence devrait rester une occasion exceptionnelle entre les postulants et le peuple. La maturité de notre démocratie mérite  une authentique et sincère rencontre.

Un proverbe arabe doit nous interpeller : « A quoi sert la lumière du soleil si on a les yeux fermés ».

Depuis 30 ans, le Bénin a opté pour le Renouveau démocratique, un régime politique qui a favorisé des élections régulières, l’alternance, bref, un modèle de démocratie. Ce modèle est-il révolu ? Que reste t-il de ce modèle dans le domaine électoral ?

La question mérite d’être posée, les yeux ouverts, pendant que le Bénin s’apprête à organiser en 2021 sa septième élection présidentielle sans interruption depuis l’avènement du renouveau démocratique en 1990. Celle-ci interviendra après les élections législatives les plus controversées de notre histoire constitutionnelle contemporaine, soldées par la participation des deux seuls partis de la mouvance présidentielle et un parlement sans opposition. 

L’élection présidentielle de 2021 sera celle de la rupture constitutionnelle pour quatre raisons. Primo, elle sera la première postérieure et consécutive à la révision de la Constitution. Secundo, elle fera élire pour la première fois un duo présidentiel (président et vice président). Tertio, elle consacrera l’introduction et la mise en œuvre, dans le système électoral réformé, d’un nouveau critère de validation des candidatures : le parrainage. Quatro, c’est bien le duo de candidats qui doit être parrainé.

Issu des réformes politiques et constitutionnelles notamment la première révision de la Constitution béninoise et l’élaboration d’un nouveau code électoral en novembre 2019 par le parlement sans opposition, le parrainage est une étape cruciale qui déterminera, de façon décisive, la capacité d’un candidat à se présenter à l’élection présidentielle.

Avant le Bénin, de nombreux pays avaient recouru au parrainage sous des formes diverses, comme un outil de régulation de l’élection présidentielle. C’est le cas de la France, de la Côte d’Ivoire, de l’Autriche, de la Finlande, de la Pologne, de la Roumanie etc.). Il faut distinguer le parrainage citoyen du parrainage politique. Le parrainage citoyen suppose que le potentiel candidat doit obtenir le soutien d’un nombre déterminé de citoyens alors que le parrainage politique exige le soutien soit d’un ou plusieurs partis politiques ou d’un nombre déterminé d’élus (maire, conseiller, sénateur, député etc.).

Le parrainage citoyen est un mode de sélection des candidats où une candidature est validée lorsqu’un certain nombre de citoyens donnant leur accord à cette candidature est atteint. Par exemple, au Portugal, pays qui comporte en 2014 environ 10 millions d’habitants, une candidature à l’élection présidentielle est validée lorsqu’elle est approuvée par 7500 électeurs. En Roumanie, pays comportant environ 20 millions d’habitants en 2014, il faut 200 000 électeurs pour qu’une candidature soit acceptée.  Le parrainage citoyen peut être conçu comme alternatif ou complémentaire du parrainage d’élus. Par exemple, en Slovaquie, une candidature aux élections présidentielles peut être approuvée soit par un minimum de 15 000 citoyens, soit par 15 députés du Conseil National. Le système slovaque paraît ainsi plus ouvert et plus démocratique.

Les élections présidentielles organisées au Bénin en 2016 ont été des plus ouvertes pour avoir connu la participation de 48 candidatures (44 indépendants, 4 soutenus de partis politiques). Un nombre assez important qui justifie cette réforme que le régime de la rupture a présentée comme une avancée dans l’assainissement de la démocratie béninoise. L’approche des échéances présidentielles fait ressurgir immanquablement le débat sur son opportunité. Le parrainage d’un candidat au premier tour de l’élection présidentielle par les élus de la République est jugé tantôt anti-démocratique, tantôt régulateur, tantôt légitime. Certes, ce système apparaît comme l’un des grands enjeux politiques et institutionnels liés à la désignation du duo présidentiel. Il devient un grand enjeu de conquête du pouvoir suprême. Quoiqu’il en soit, le parrainage est consacré par les textes et constitue une condition obligatoire préalable à la présentation de candidature qui s’appliquera à tout potentiel duo candidat aux prochaines élections. Il est donc acquis que pour être acceptée, une candidature aux élections présidentielles au Bénin doit recevoir l’accord d’un nombre minimal d’élus que sont les maires et les députés. Désormais, le parrainage par des élus s’ajoute aux conditions de recevabilité des candidatures à l’élection présidentielle. Il est au centre de la relation toujours difficile entre le droit et la politique. Les questions sur l’avenir de ce filtre illustrent cette complexité : maintien, évolution ou suppression du parrainage.

Dans le contexte politique actuel où l’opposition est inexistante au parlement et insignifiante dans les mairies, il y a lieu de s’interroger sur les implications juridico-politiques que peut avoir le parrainage sur le système électoral. Spécifiquement, les partis qui s’affichent comme étant de l’opposition pourront-ils participer au scrutin présidentiel de 2021 ? Plus généralement, le parrainage tel qu’il est conçu au Bénin renforcera-t-il les acquis démocratiques ou les fragilisera-t-il davantage ?

Ces questions méritant une attention particulière, il conviendra d’évoquer les enjeux juridiques du parrainage présidentiel d’une part (I) et ses ambiguïtés politiques d’autre part (II).

1. LES ENJEUX JURIDIQUES DU PARRAINAGE 

Dans l’histoire constitutionnelle et politique du Bénin, le parrainage est une innovation qui trouve sa source dans la version modifiée de la Constitution béninoise du 11 décembre 1990 par la loi n° 2019-40 du 07 novembre 2019. Son nouvel article 44 in fine dispose que le candidat à l’élection présidentielle doit être « parrainé par des élus dans les conditions et suivant les modalités fixées par la loi ». A sa suite, la loi 2019-43 portant Code électoral apporte des précisions relatives au seuil à atteindre pour valider sa candidature et à la qualité du parrain.

1. La détermination du seuil de parrainage

Le nombre d’élus-parrains est fixé par le Code électoral. L’article 132 de la loi 2019-43 dispose : «Nul ne peut être candidat aux fonctions de président de la République ou de vice-président de la République s’il (…) est dûment parrainé par un nombre de députés et/ou de maires correspondant à au moins 10% de l’ensemble des députés et des maires ».

Il découle de ces dispositions que le seuil à atteindre pour être candidat aux élections présidentielles est au moins 10% d’accords de parrainage de l’ensemble des députés et/ou des maires du Bénin. Il s’agit non d’un collège électoral mais d’un collège de parrainage qui procède de la combinaison des élus nationaux et locaux. L’emploi de l’expression « et/ou » implique que les  10% peuvent être obtenus soit uniquement des maires, soit uniquement des députés, soit des maires et des députés.

Suivant la configuration institutionnelle actuelle, on dénombre 160 parrains au total, soit 77 maires et 83 députés. Le tableau de parrainage se décline comme suit :

• soit par 16 députés,
• soit par 16 maires,
• soit une combinaison de 16 élus (députés et maires).

Les duos aspirants à la magistrature suprême qui n’auront pas reçu les parrainages escomptés quelle que soit la combinaison, seront éliminés de la course.

Les législateurs constitutionnel et législatif béninois ont fait le choix du parrainage des élus. Ce type de parrainage est des plus contraignants et restrictifs. Il est restrictif par sa nature politique (il aurait été plus ouvert s’il était citoyen et/ou citoyen). Il est plus restrictif par le contexte politique consécutif aux élections législatives exclusives de 2019. Il est encore plus restrictif à cause de la nationalisation des élections communales de 2020 qui n’ont laissé que 6 ou 7 mairies dirigées par le parti «FCBE», seul parti se réclamant de l’opposition ayant pu y participer. A cette occasion en effet, les élections communales ont cessé d’être des élections locales pour deux raisons : les 10 % exigés au plan national pour participer à la répartition des sièges et le parrainage des maires.

Ce type de parrainage présente des atouts et des inconvénients. 

D’un point de vue juridique, le parrainage est une procédure de désignation distincte de la procédure de vote. Elles se conjuguent dans des temps politique et juridique différents. Autant le vote est secret, autant la désignation d’un candidat doit être publique et transparente. Cela implique que tous les candidats doivent pouvoir bénéficier de façon égalitaire de ce parrainage. De même, le droit de parrainer des élus doit être exercé librement sans aucune contrainte. Ainsi, le parrainage aurait tout sens dans le système démocratique en tant que moyen de sélection des candidats, puisqu’il est supposé être un indicateur de l’envergure politique et de la représentativité d’un candidat.

Aussi, y a t-il lieu de faire remarquer que l’élection présidentielle est la seule élection qui revêt un caractère uninominal et national. De fait, elle requiert un débat serein et égal entre les candidats et le peuple. La prolifération des candidatures pourrait non seulement nuire à la sérénité du débat entre les candidats, mais également augmenter le coût et le temps du vote. Dès lors, la procédure de parrainage parait utile en ce qu’il permettra la réduction du nombre pléthorique de candidats, et par ricochet, du coût des élections et du temps du vote. 

Le droit politique de parrainer

On note que seuls les maires et/ou les députés sont habilités à parrainer les candidats.

Les maires ou les députés peuvent s’associer entre eux pour former le quorum exigé par les textes en vue de parrainer un candidat. C’est un parrainage représentatif. Les députés sont élus par le peuple tandis que le maire est soit choisi par le parti, soit désigné par suite d’un accord de gouvernance, soit élu. Dans la mesure où certains maires sont nommés ou désignés par accord de gouvernance, les partis politiques pourraient avoir une influence sur l’exercice de leur droit de parrainer.

Quoiqu’il en soit, un élu ne peut parrainer qu’un seul candidat et n’apporter à ce dernier qu’un seul parrainage. Le collège des 160 élus (moins un poste de député vacant jusqu’à la fin de la mandature actuelle) ne peut parrainer tout au plus que dix candidatures, ce qui réduira de façon considérable le nombre de candidatures. 

Si nul ne peut encore déterminer avec exactitude le coût financier du parrainage, la seule certitude réside dans l’ouverture d’un «Mercato» politique qu’il ne manquera pas d’occasionner dans un environnement marqué, de notoriété publique, par la corruption. Les politiques évoluant ensemble sans être ni «du même prix, ni mélangés», un parrain sera « négocié » selon qu’il est député, maire de la capitale politique ou économique, de grande, moyenne ou petite commune, originaire d’un petit village ou de grande campagne, etc.

Si l’objectif de cette réforme est d’assainir la vie politique béninoise, elle n’enrayera pas la corruption pour les élections présidentielles de 2021 ni pour les suivantes. Mais si l’objectif est réduire à une peau de chagrin l’accès à la candidature présidentielle, il sera certainement atteint. La question est de savoir si ce qui est recherché en terme d’assainissement vaut ce que la démocratie béninoise perd en qualité.

Ce questionnement nous convoque sur le terrain des ambiguïtés politiques du parrainage.

1. LES AMBIGUÏTÉS POLITIQUES DU PARRAINAGE

L’introduction du parrainage reconfigurera le champ politique en ce qu’il réduira le nombre de candidats. Il peut être aussi instrumentalisé par les élus-parrains. La controverse a porté sur la liberté de choix des parrains (A). Sa mise en œuvre comporte des équivoques qui méritent d’être levées à quelques mois des élections (B).

1. Les ambiguïtés liées à sa portée

La question liée à la liberté de parrainer des élus devient une préoccupation importante.  Les membres de la mouvance présidentielle ne s’accordent pas sur le mode opératoire de cette disposition de la loi. Le Président de l’Assemblée, Monsieur Louis VLAVONOU, grande personnalité du parti « Union Progressiste » soutient que  les élus, pour parrainer un candidat, doivent prendre l’avis de leurs partis sans lequel ils ne peuvent pas donner leurs signatures,  tandis que l’ancien Bâtonnier Jacques MIGAN, acteur politique et membre influent du bureau politique du parti « Bloc Républicain », contredit le Président de l’Assemblée nationale en affirmant que les maires et députés sont libres de parrainer le candidat de leur choix.

Le droit de parrainage peut-il être exercé librement ? Ou encore les élus sont-ils libres de parrainer le duo de leur choix ?

La réponse n’est pas anodine juridiquement et politiquement. C’est la raison pour laquelle, il est important d’évaluer les deux lectures politiques et d’assumer une position doctrinale.

Le Président VLAVONOU est un auteur-interprète privilégié de la Constitution révisée et du Code électoral en vigueur. En tant que tel, sa lecture n’est pas à prendre à la légère. Pourtant, sa position reviendrait à donner aux chefs des partis politiques, détenteurs des majorités des élus (Bruno Amoussou et Abdoulaye Bio Tchané), le droit de pré-désigner le prochain duo présidentiel.  Ce qui posera un nouveau problème de représentativité des élus.

On comprend dès lors que le contradicteur du Président VLAVONOU estime que les députés sont libres de parrainer n’importe quel candidat qu’il soit de la mouvance ou de l’opposition. Le Bâtonnier MIGAN n’a pas manqué de rappeler que dans l’esprit même de la loi sur le parrainage, la signature du député est requise parce qu’il est représentant du peuple et non représentant d’un parti politique. Il est député de la Nation et non député d’un parti politique et c’est fort de sa légitimité populaire qu’il est fondé à soutenir une candidature à la présidentielle. Le député à l’Assemblée Nationale ne se prévaut pas de la légitimité partisane, ce n’est pas l’Assemblée des partis politiques. Il est représentant du peuple et c’est au nom de ce peuple que sa signature vaut.  Il en est de même pour les maires. Bien qu’étant désignés ou nommés par leurs partis ou encore élus, ils ne sont ni les représentants ni l’émanation de leurs partis politiques, mais ils sont représentants d’un territoire, d’une commune dont ils tirent leur légitimité. Leurs signatures sont requises pour agir au nom de la population de leur commune et non au nom d’un parti politique. 

L’on aura tort de penser que le débat entre le Bâtonnier MIGAN et le Président VLAVONOU n’est qu’une simple controverse entre hommes politiques de la mouvance et le considérer comme une affaire interne. En réalité, l’issue de ce débat déterminera l’avenir du parrainage au Bénin. Selon que la lecture restrictive ou celle libérale l’emportera, la structuration de la vie politique ne sera pas la même. Il en sera également ainsi de la survie ou non des réformes politiques engagées.

A la vérité, la lecture libérale (celle du bâtonnier Migan) emporte mon suffrage. L’on me rétorquera que l’esprit des réformes du système partisan induit le contrôle de la vie politique par les partis politiques. Mieux, il est lisible dans la doctrine du Président VLAVONOU que la logique politique et institutionnelle des réformes du système partisan repose sur la discipline rigoureuse au sein des partis politiques. Dès lors, l’on pourra même lire une certaine naïveté à réclamer pour les élections présidentielles, une ouverture qui n’a pas été possible pour les législatives et les communales. Pourtant, il faut rafraichir le débat en rappelant que la Constitution béninoise même révisée n’impose nullement le parrainage des partis politiques pour aucune élection. Et le fait que les élections présidentielles soient toujours remportées par les non partisans n’est en réalité pas une tare de notre démocratie. C’en est même une force puisque, dans tous les cas, aucun président de la République n’a été élu sous le Renouveau démocratique sans le soutien des partis politiques.

Sans aucun doute, la lecture libérale du parrainage permettra de diversifier et d’aérer l’offre politique mais aussi rendra possibles les candidatures indépendantes. J’ai la ferme conviction que la politique est une chose trop sérieuse pour être confiée seulement et uniquement aux politiques au sens partisan du terme.

S’il s’avère que les élus, pour parrainer un candidat, devront requérir l’avis ou  l’accord de leurs partis, on ne parlera plus de parrainages par des élus mais plutôt de parrainage par les partis politiques. Dans ce cas, il s’agira plus d’une cooptation que d’une élection. Or, l’élection présidentielle devrait être une occasion exceptionnelle de rencontre du duo présidentiel avec le peuple. La maturité de notre démocratie mérite  une authentique et sincère rencontre.

Connaissant les dynamiques et les pesanteurs imprévisibles qui caractérisent la vie politique béninoise, il n’est pas exclu que les élus-parrains soient eux-même parrainés par des bailleurs qui leur indiqueront les candidats qui bénéficieront de parrainage.

Par ailleurs, la question de la levée du verrou que constitue le parrainage dans le contexte actuel est éminemment politique. Elle ne peut intervenir que dans le cadre d’un processus de dialogue débouchant sur un accord consensuel au sein de la classe politique. Force est de constater qu’aucune initiative officielle n’est encore prise dans ce sens…Il faut donc envisager sérieusement sa mise en œuvre au lieu d’espérer son retrait pour le scrutin présidentiel de 2021. L’interprétation du parrainage au sens de la Constitution viendra sans doute du juge constitutionnel…

• Les ambiguïtés liées à sa mise en œuvre

Dans certaines circonstances, le parrainage peut devenir contre-productif. C’est ce qui risque de se produire pour les prochaines élections présidentielles au Bénin en 2021 car le droit de librement parrainer des élus se trouve confisqué par la mouvance. En effet, en dehors des six ou sept maires provenant des FCBE (opposition), l’ensemble des parrains sont des membres de l’Union Progressiste et du Bloc Républicain, tous deux contrôlés par le président de la République. Du fait de leur appartenance à la mouvance, il est difficile de concevoir que ces partis politiques majoritaires puissent parrainer un candidat de l’opposition ou un candidat indépendant.  En outre, il y a lieu de faire remarquer que les maires-parrains ne sont pas pour la plupart élus mais nommés et désignés par les partis politiques ce qui confère auxdits partis une influence sur l’exercice de leur droit de parrainage.

L’on assistera à de multiples pressions qui seront exercées pour dissuader les maires et/ou les députés de parrainer tel ou tel candidat ou des représailles a posteriori à l’encontre de maires ou députés ayant accordé leur parrainage à des candidats de l’opposition. Encore faut-il rappeler que les six ou sept maires FCBE ne pourront pas à eux seuls parrainer un candidat de leur parti. Au regard de tous ces éléments, le parrainage des candidats de l’opposition ou indépendants semble impossible. L’on pourrait assister à une élection présidentielle sans opposition ou avec une opposition qui a reçu la faveur de quelques parrains de la mouvance et donc du chef de la mouvance. Dès lors, une question légitime ne manquera pas de se poser : que vaudra politiquement et électoralement une opposition qui valide son ticket pour les élections présidentielles grâce à la mouvance ?

Si d’aventure l’opposition n’arrivait pas à composter son billet pour les élections présidentielles de 2021, il ne faudra pas exclure que certains maires FCBE offrent leur parrainage au(x) candidat(s) du pouvoir. En politique béninoise, tout est en effet possible, même l’impossible.

La Constitution révisée et le nouveau code électoral retiennent comme élus et donc parrains, les députés et les maires, excluant les conseillers communaux et municipaux. La loi électorale s’est autorisée une distinction des élus non prévue par la Constitution révisée. Or, depuis l’adoption de la loi dite interprétative du code électoral, de nombreux maires ne sont pas élus mais nommés par leurs partis ou désignés suite à un accord de gouvernance. De fait, ces maires ne sont pas plus élus que les conseillers communaux. Dès lors, ces maires non élus sont-ils plus légitimes à parrainer que les conseillers communaux?

A quelques mois des élections présidentielles de 2021, certaines zones d’ombre ou équivoques méritent d’être levées.

Une des équations à résoudre réside dans la publication ou non de la liste des parrains ainsi que des candidats parrainés. La publication se fera t-elle dans les journaux, sur les réseaux sociaux ou au journal officiel ? Cela n’est pas anodin dans un système politique marqué par la recherche effrénée de la reconnaissance des dirigeants. En effet, parrainer le duo présidentiel élu peut être rentable politiquement.

Ce n’est pas tout. Quelle forme prendra le parrainage ? Y aura t-il un formulaire ou une fiche de parrainage ? Le parrainage sera t-il recueilli par signature ? Les signatures seront-elles déposées à la CENA, dans les préfectures ou à la Cour constitutionnelle ? Seront-elles numériques ou manuelles? Un parrainage accordé pourra t-il être révoqué ou contesté et dans l’affirmative dans quel délai ?

Il est temps de déterminer avec précision les organes ou institutions devant intervenir dans le processus (rôle et interaction entre la CENA et la Cour constitutionnelle), l’organisation, les modalités, la collecte et l’authentification des parrainages. Comme en Côte d’Ivoire, un guide, une fiche et le mode opératoire du parrainage devraient être disponibles afin de faciliter les statistiques en la matière. Pour ce faire, le pouvoir normatif entre le législateur et le pouvoir réglementaire devrait se hâter sous le contrôle de la Cour constitutionnelle. Sans doute faudra t-il recourir tout au moins à un décret fixant les modalités d’organisation de la collecte des parrainages sur proposition de la CENA.

Pour ne pas conclure un sujet aussi délicat, retenons trois petits points.

1-Parrainer, c’est donner à un candidat l’occasion de participer à un scrutin. Parrainer ne signifie nullement une adhésion au projet de société dudit candidat. Un élu peut donc légalement et politiquement parrainer un candidat qui n’est pas de son parti.

2-Le parrainage n’empêchera pas un candidat susceptible de gagner l’élection présidentielle de se présenter. Un candidat, même dans les conditions aussi fermées que celles en cours, doit être capable d’avoir seize (16) élus-parrains.

3-L’opposition ne doit pas attendre du système TALON qu’il lui facilite la tâche en renonçant au parrainage, elle doit, « par tous les moyens admis » en politique béninoise, se donner les moyens d’être présente au scrutin présidentiel de 2021.

 A Koutongbé, Porto-Novo, le 11 août 2020.

Ibrahim David SALAMI /Agrégé des facultés de droit – Professeur Titulaire de droit public

Avocat au Barreau du Bénin