Pour construire un système partisan solide, porteur de cohésion et de développent et qui soit à l’épreuve des conspirations politiciennes, seules la méthode et une démarche consensuelle basée sur les réalités sociologiques du Bénin pourront éviter à l’édifice démocratique de s’écrouler, tel un château de cartes. En revanche, le souci de parer au plus pressé avec en point de mire, un agenda personnel qui méprise royalement les préalables sur des questions sensibles que la charte des partis politiques, le code électoral et mieux encore le parrainage fait assurément courir le grand risque de plonger le pays dans un cercle électoral infernal. Les tares du système en cours au Bénin se sont révélées au monde aussi bien lors des élections législatives que celles locales. Les perspectives d’un autre scrutin majeur que celui de l’élection présidentielle de 2021 n’augurent de rien de bon, au regard des dispositions législatives fortement bancales. Tirant la sonnette d’alarme, une dizaine d’organisations de la société civile après avoir procédé avec méthodologie à une étude diagnostique de la réforme du système partisan, livre le fruit de ses réflexions à travers les pages d’un document de position (de La Société Civile Béninoise) sur le cadre légal des élections en République du Bénin. Il S’impose donc «l’urgence d’une relecture consensuelle du cadre légal électoral en vue de l’élection présidentielle de 2021 pour la paix et le renforcement de la démocratie» et en toile de fond, la suppression pure et simple du système du parrainage.
«Si le principe du parrainage, qui est un principe politique adopté par plusieurs pays tant de vieilles démocraties que de démocraties nouvelles et établies, ne pose en lui-même aucun problème, les conditions du principe instauré au Bénin en novembre 2019 le rendent essentiellement crisogène et lui confèrent un potentiel d’élément déclencheur de violences lors de la présidentielle de 2021. Ces conditions tiennent, d’une part, à la procédure et au moment d’adoption de ce principe et, d’autre part, à la représentativité des élus parmi lesquels certains sont plutôt désignés pour parrainer».
Urgence d’une relecture consensuelle du cadre légal électoral en vue de l’élection présidentielle de 2021 pour la paix et le renforcement de la démocratie
Document De Position De La Société Civile Béninoise Sur Le Cadre Légal Des Élections En République Du Bénin
Introduction
I.- Des conditions relatives à la procédure et au moment d’adoption du principe de parrainage
A. De la procédure d’adoption: un principe instauré par une révision constitutionnelle problématique
B. Du moment d’adoption du principe du parrainage
II. De la représentativité des parrains instaurés par le principe du parrainage au Bénin
A. Des députés élus avec un fort taux d’abstention
B. Des maires majoritairement désignés
Introduction
Selon les lois électorales actuellement en vigueur en République du Bénin :
« Nul ne peut être candidat aux fonctions de président de la République s’il n’est dûment parrainé par des élus dans les conditions et suivant les modalités fixées par la loi » (Article 44 de la Constitution béninoise du 11 décembre 1990 révisée par la loi constitutionnelle n°2019-10 du 07 novembre 2019);
« Nul ne peut être candidat aux fonctions de président de la République ou de vice-président de la République s’il n’est dûment parrainé par un nombre de députés et/ou de maires correspondant à au moins 10% de l’ensemble des députés et des maires » (Article 132 alinéa 9 du Code électoral du 15 novembre 2019).
Ainsi, à l’étape actuelle de la législation, les citoyen.ne.s Béninois.es qui ont l’ambition de la gestion des affaires publiques au niveau suprême et qui voudraient se porter candidat(e)s à l’élection présidentielle de 2021 devront recevoir le parrainage des députés de l’actuelle mandature, c’est-à-dire les députés issus des élections législatives d’avril 2019 et des actuels maires des 77 communes du Bénin, c’est-à-dire les maires issus des élections communales du 17 mai 2020.
Si le principe du parrainage, qui est un principe politique adopté par plusieurs pays tant de vieilles démocraties que de démocraties nouvelles et établies, ne pose en lui-même aucun problème, les conditions du principe instauré au Bénin en novembre 2019 le rendent essentiellement crisogène et lui confèrent un potentiel d’élément déclencheur de violences lors de la présidentielle de 2021. Ces conditions tiennent, d’une part, à la procédure et au moment d’adoption de ce principe et, d’autre part, à la représentativité des élus parmi lesquels certains sont plutôt désignés pour parrainer.
1 – Des conditions relatives à la procédure et au moment d’adoption du principe de parrainage
A. De la procédure d’adoption : un principe instauré par une révision constitutionnelle problématique. Depuis 2005, le Bénin a connu plusieurs tentatives, assumées ou non, de révision de la Constitution du 11 décembre 1990. Si le besoin et la nécessité de révision de la Constitution sont reconnus par les Béninois très attachés à leur Loi fondamentale, la procédure a toujours été le point d’achoppement entre « les révisionnistes » et le Peuple.
Le processus de révision ayant abouti à l’adoption du principe de parrainage s’est déroulé dans la journée du 31 octobre 2019, en procédure d’urgence, par un Parlement composé uniquement de députés de la majorité présidentielle issus des législatives contestées d’avril 2019 desquelles l’opposition a été exclue et sur la base d’une proposition de loi modificative inconnue du public jusqu’à la fin du processus. La procédure législative formelle prévue au Titre XI de la Constitution (Articles 154, 155, 156) a, certes, été respectée et la révision adoptée à l’unanimité des 83 députés mais la voie empruntée rend l’initiative non inclusive, non participative et entachée d’un défaut de consensus. En effet, il y a eu, d’une part, un défaut de consensus national ; le « consensus national » ayant été érigé au rang de principe à valeur constitutionnelle, par la Cour constitutionnelle dans la décision DCC 06-74 du 08 juillet 2006 : «même si la Constitution a prévu les modalités de sa propre révision, la détermination du peuple béninois à créer un Etat de droit et de démocratie pluraliste, la sauvegarde de la sécurité juridique et de la cohésion nationale commandent que toute révision tienne compte des idéaux qui ont présidé à l’adoption de la Constitution du 11 décembre 1990, notamment le consensus national, principe à valeur constitutionnelle ». D’autre part, il y a eu une absence de consensus populaire car le dialogue politique qui a précédé la révision constitutionnelle n’a pas réuni toutes les forces vives de la société (absence de la plupart des partis politiques de l’opposition, absence de la société civile, etc.).
B. Du moment d’adoption du principe du parrainage
C’est l’article 132, alinéa 5 de la loi n°2019-43 du 15 novembre 2019 portant Code électoral en République du Bénin qui a fixé les élus devant parrainer les candidats à la présidentielle au Bénin : les députés et/ou les maires. Cette disposition a été adoptée par un Parlement installé en avril 2019 pour un mandat de quatre (04) ans, soit de 2019 à 2023. Or, selon le calendrier électoral du Bénin, connu de tous, la prochaine élection présidentielle doit avoir lieu en 2021, donc sous le mandat de l’Assemblée nationale installée en 2019. L’Assemblée nationale a donc institué un parrainage dont la grande majorité des parrains, c’est-à- dire les 83 députés, étaient connus d’avance et déjà en place. Mieux, cette grande majorité de parrains, les 83 députés1, appartiennent tous à un même camp politique, celui de la majorité présidentielle. Cet état de chose fausse le caractère « juste et égalitaire » que doit avoir une loi dans un Etat de droit.
1 -Les 83 députés constituent déjà plus de la moitié du nombre total de parrains (160).
II. De la représentativité des parrains instaurés par le principe du parrainage au bénin
Comme mentionné plus haut, selon la loi électorale, les parrains des candidats à l’élection présidentielle au Bénin sont les députés et les maires. Ainsi donc, les parrains pour la présidentielle de 2021 sont les 83 députés issus des législatives d’avril 2019 et les 77 maires désignés et installés à la suite des élections communales de mai 2020. Cependant, les élections de ces élus-parrains se sont déroulées dans des conditions telles que les électeurs ne sont pas unanimes sur leur représentativité.
A. Des députés élus avec un fort taux d’abstention
Les élections législatives du 28 avril 2019 ont été un long feuilleton dont les épisodes législatifs2 ont conduit, après la convocation du corps électoral par le chef de l’Etat le 09 janvier 2019, aux évènements ci- après :
Vendredi 1er février 2019, par Décision EL 19-001, la Cour constitutionnelle instituait le Certificat de conformité comme pièce à fournir pour le dépôt des dossiers de candidatures à la Commission Electorale Nationale Autonome (CENA) en vue des élections. Il s’agit là, d’une nouvelle pièce qui ne figurait ni dans la Charte des partis politiques, ni dans le Code électoral ;
Jeudi 14 février 2019, publication de la liste des formations politiques dont les dossiers ont été régulièrement enregistrés par le Ministère de l’Intérieur et de la Sécurité Publique. A cette date, aucune formation politique n’était conforme aux nouvelles prescriptions de la Charte des partis politiques ;
- Lundi 18 février2019, déclaration des forces politiques de l’opposition sur le processus électoral et les intentions de fraudes institutionnelles orchestrées par le régime de la rupture3 ;
- Jeudi 21 février 2019, point de presse des forces politiques de l’opposition, qui donnent un ultimatum au Président de la République pour la délivrance des certificats de conformité4 ;
- Du 26 février au 03 mars 2019, manifestations observées un peu partout dans le pays, actes de vandalisme, dégâts matériels et au moins une perte en vie humaine. « Parties du pont à l’entrée de Porto-Novo, des manifestations sporadiques ont été observées un peu partout dans le pays. La voie publique a été bloquée outre à Porto-Novo, à Toui, à Kilibo5. Des pneus ont été brûlés ; des fétiches sont mis à contribution »6 ; des militaires et policiers ont été blessés7 ; au moins un mort est à regretter8 ;
- Mardi 05 mars 20199, publication par la CENA des listes retenues pour les élections. Sur 7 dossiers enregistrés, seuls les deux partis politiques Bloc Républicain (BR) et Union Progressiste (UP) soutenant les actions du Chef de l’Etat sont jugés aptes à participer aux élections. Pour la première fois, en 29 ans de démocratie, l’opposition pourrait ne pas participer aux élections législatives.
- Lundi 11 et mardi 12 mars 2019, contentieux devant la Cour constitutionnelle. Par Décision EL 19-008 du 12 mars 2019, la Cour constitutionnelle a notamment confirmé les deux partis retenus pour prendre part aux législatives du 28 avril 2019, suite à un recours du Parti du Renouveau Démocratique (PRD), soupçonnant lesdits partis, d’avoir bénéficié des faveurs de la Commission Electorale Nationale Autonome (CENA).
- Mercredi 06 mars 2019, rencontre du Chef de l’Etat avec la classe politique, marquant le début de la recherche de solutions consensuelles10. A l’issue de cette rencontre, le Président de la République a investi le Président de l’Assemblée nationale de la mission de trouver des voies législatives et/ou constitutionnelles en vue d’élections inclusives.
Mise en place d’un comité paritaire mouvance/opposition pour des propositions consensuelles11. Conclusions du comité paritaire : Trois propositions de lois, deux dérogatoires à la Charte des partis politiques et au Code électoral et une troisième se rapportant à la révision de l’article 80 de la Constitution pour proroger le mandat des députés dans la perspective d’un report des élections législatives. Les différentes plénières de l’Assemblée nationale, les jeudi 28, vendredi 29 mars, et lundi 1er avril 2019, n’ont pu conduire au consensus et les propositions de lois dérogatoires n’ont pu être examinées.
Au-delà de ces solutions législative12 et constitutionnelle13, plusieurs autres solutions possibles, de natures juridico-administrative14 et jurisprudentielle15, ont été suggérées par divers acteurs, sans aboutir.
- Le lundi 1er avril 2019, le Président de la République et les présidents des autres institutions de la République décidèrent de poursuivre le processus électoral. Le Conseil des ministres du 03 avril 2019 a pris acte des décisions des présidents d’institutions, y compris, le Président de la CENA et le Médiateur de la République de:
«Respecter scrupuleusement l’ordre constitutionnel établi, ne permettre aucune violation des lois en vigueur, poursuivre le processus pour la tenue des élections à bonne date »16. Sur cette base, le Conseil a décidé que le Gouvernement prendra toutes les dispositions nécessaires à la bonne tenue des élections du 28 avril 201917.
- 28 avril 2019, les élections législatives ont eu lieu avec des manifestations violentes dans plusieurs localités du pays. Internet avait été coupé durant une bonne partie de la journée privant les populations du droit d’accès à l’information18. Le principal enjeu de ces élections était le taux de participation. Et il y eut un taux d’abstention record de 77,1% selon la CENA19, et 72,88% selon la Cour constitutionnelle20.
16 mai 2019, installation de la 8ème législature de l’Assemblée nationale sous haute surveillance militaire.
Les heurts postélectoraux ont perduré dans plusieurs villes du Bénin, à l’instar de Cotonou, de Tchaourou, ville d’origine de l’ancien président Boni Yayi, située à plus de 350 km au nord de Cotonou. Des pertes en vies humaines ont été dénombrées et de nombreuses personnes arbitrairement arrêtées y compris des blessés21. Le lundi 11 juin 2019, cette ville a connu des échauffourées, après l’arrestation d’un des présumés auteurs des troubles enregistrés là-bas le 28 avril lors des législatives.
Telles sont les conditions dans lesquelles ont été élus et installés les 83 députés-parrains des candidats de la prochaine présidentielle de 2021. Sans entraîner le même climat de violence et d’horreur, le processus électoral de mai-juin 2020 à l’issue duquel les maires-parrains ont été installés a également eu sa part d’inédit.
B. Des maires majoritairement désignés
Ce qui pose véritablement problème dans l’élection des soixante-dix- sept (77) maires est moins les élections communales que la manière peu démocratique dont s’est déroulée l’élection desdits maires. Selon le cadre légal au Bénin, en effet, les élections communales permettent aux électeurs d’élire les conseillers des différentes communes et municipalités. Une fois élus, ces conseillers communaux procèdent à l’élection du maire selon les dispositions de la loi électorale.
Les élections communales ont eu lieu le 17 mai 2020, avec en lice cinq (05) partis politiques dont un de l’opposition, les Forces Cauris pour un Bénin Emergent (FCBE) et dans un contexte épidémique lié à la COVIDͳ19.
A l’issue, le taux de participation était de 49,14%22 avec des disparités selon les zones. La participation en milieu urbain a pu descendre jusqu’à 22,20%, alors même que dans les zones rurales elle était nettement plus importante dépassant, parfois, les 60% voire les 65%.
Des résultats issus de la compilation à l’échelle nationale, trois (03) partis sur les cinq (05) en lice ont pu réunir le seuil minimum (10%) de suffrages valablement exprimés pour être éligibles à l’attribution des sièges : les deux (02) partis qui soutiennent les actions de l’exécutif (Union Progressiste, Bloc Républicain) ainsi que le parti Forces Cauris pour un Bénin Emergent (FCBE) se réclamant de l’opposition. Subséquemment, ces partis éligibles se sont donc vus octroyés les sièges conformément aux dispositions de l’article 187 de la Loi n° 2019-43 du 15 novembre 2019 portant Code électoral en République du Bénin. S’en sont suivis les processus d’élection des maires selon l’article 189 du Code selon lequel « Le maire et ses adjoints sont élus23 par le Conseil communal en son sein, au scrutin uninominal secret et à la majorité absolue. Le candidat aux fonctions de maire ou d’adjoint au maire est présenté par le parti ayant obtenu la majorité absolue des conseillers. » Ces élections étaient en cours, quand, contre toute attente, au prétexte de blocages qui auraient lieu dans certaines communes pour l’élection des maires, de leurs adjoints et des Chefs d’Arrondissement, les députés à l’Assemblée nationale ont adopté, le 2 juin 2020 en procédure d’urgence et à l’unanimité, une loi interprétative du Code électoral, qui a modifié les articles relatifs à l’élection des maires. L’article 189 nouveau de la loi N°2020-13 du 04 juin 2020 portant interprétation et complétant la loi n°2019-43 du 15 novembre 2019 portant code électoral dispose désormais : « Le maire et ses adjoints sont désignés24 par le parti ayant obtenu la majorité absolue des conseillers. A défaut de majorité absolue, le maire et ses adjoints sont désignés par l’ensemble des partis ayant constitué une majorité absolue par la signature d’un accord de gouvernance communale. L’accord de gouvernance communale est notifié à I’autorité de tutelle. »
A la fin de ce processus d’élection/désignation des maires, le Bénin dispose donc de ses 77 maires-parrains dont 26 élus et 51 désignés25. La question qui se pose, dès lors, est celle de la légitimité de ces 51 maires-désignés.
En somme, au regard du déroulement des élections législatives d’avril 2019 et l’élection des maires de mai-juin 2020 au Bénin, sur les 16026parrains institués par le système de parrainage, 135 parrains (soit 84,37%) sont entachés de fortes suspicions d’illégitimité.
Par ailleurs, sur les 160 députés/maires parrains, 154 (soit 96,25%) appartiennent à la majorité présidentielle. Somme toute, outre le fait qu’elle viole bon nombre d’instruments internationaux relatifs à la liberté politique et électorale, le parrainage tel qu’institué au Bénin par l’article 132 du Code électoral du 15 novembre 2019 est substantiellement injuste, inégalitaire et potentiellement déclencheur de violences lors de la présidentielle de 2021.
C’est pourquoi, les Organisations de la Société civile, préoccupées par la tournure de plus en plus violente que prennent les élections au Bénin et soucieuses de la tenue d’une élection présidentielle inclusive et apaisée, recommandent, au Chef de l’Etat et à l’Assemblée Nationale:
A très court terme,
– La suppression pure et simple du système du parrainage et l’ouverture du scrutin présidentiel à tou.te.s les Béninois.es capables et ayant de l’ambition pour leur pays. Nous sommes encore dans le délai de six (06) mois imposé par la Communauté Economique des Etats de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO), avant toute révision des normes électorales ;
A moyen terme,
• la revue des réformes politiques de manière inclusive avec l’implication de toutes les parties prenantes (partis politiques de la mouvance et de l’opposition, Société civile, universitaires, etc.) ;
• le retrait au Ministère de l’Intérieur de la validation de la création des partis politiques et revoir le mécanisme d’enregistrement des partis politiques conformément aux instruments internationaux en matière d’élection dont le Bénin est partie notamment la Charte Africaine de la Démocratie, des Elections et de la Gouvernance et le Protocole A/SP1/12/01 sur la démocratie et la bonne gouvernance additionnel au Protocole relatif au mécanisme de prévention, de gestion, de règlement des conflits, de maintien de la paix et de la sécurité.
(Ont paraphé ce document de position, les organisations de la société civile ci-après : La Plate-forme des Acteurs de la Société Civile (Pascib), Social Watch Bénin, Wanep Bénin, Rifonga Bénin, Wil Daf Bénin, Dhpd-Ong, Sos-Civisme Bénin, l’Association des Blogueurs du Bénin…)
